國務院關于印發《城市更新

“十五五”規劃》的通知

國發〔2026〕12號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《城市更新“十五五”規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院? ????? ?? ? ?

2026年5月22日? ? ?? ? ?

（此件公開發布）

城市更新“十五五”規劃

城市是現代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間。為貫徹落實黨中央、國務院關于高質量推進城市更新的決策部署，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，制定本規劃。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，認真落實四中全會部署，全面貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述，完整準確全面貫徹新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，堅持以人民為中心，堅持系統觀念，堅持規劃引領，堅持統籌發展和安全，堅持保護第一、應保盡保、以用促保，因地制宜、分類指導，盡力而為、量力而行，建立可持續的城市更新體制機制和政策法規，高質量推進城市更新，為建設現代化人民城市提供堅實基礎。

到2030年，城市更新行動取得重要進展，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，新舊動能加快轉換，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，治理水平大幅提高，城市成為人民群眾高品質生活的空間。到2035年，城市更新體制機制更加完善，城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效取得顯著成效，創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市基本建成。

二、培育壯大城市發展新動能

（一）增強城市發展動力

推動城市特色化發展。落實區域重大戰略，因地制宜實施城市更新，優化現代化城市體系。推進超大特大城市治理現代化，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。堅持城鄉融合發展，推進宜居縣城建設，開展縣城體檢，因地制宜發展小城鎮，加強邊境小城鎮建設，推動城鎮基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋。

精心培育創新生態。推動老舊街區廠區、低效產業園區、低效樓宇等轉型升級，優化提升傳統產業，培育壯大新興產業和未來產業，因地制宜發展新質生產力，提升城市產業創新活力。發展智能建造，培育現代化建筑產業鏈。推動消費基礎設施改造升級，發展首發經濟、銀發經濟、冰雪經濟、低空經濟、賽事經濟、體驗經濟等。培育國際消費中心城市。

（二）激活城市存量資源潛力

全面摸清城市存量資產資源底數，推動已供未開發土地和在建項目分類處置，盤活閑置低效的老舊廠房、商業辦公用房、商品住房、公房等。加快構建房地產發展新模式，完善商品房開發、融資、銷售等基礎制度。優化保障性住房供給，強化城鎮低收入住房困難家庭住房保障，更好滿足住房困難且收入不高的工薪群體基本住房需求，逐步解決新市民、青年等群體的階段性住房困難。因城施策增加改善性住房供給，規范發展住房租賃市場。促進房地產開發企業轉型發展、參與城市更新。深化住房公積金制度改革，擴大使用范圍，著力滿足繳存人不同階段的多樣化住房需求，支持靈活就業人員參加住房公積金制度。加強和規范存量城市基礎設施資產管理。

（三）提升城市對外開放合作水平

支持有條件的城市承擔重大外事外交活動，吸引有影響力的國際組織落戶。建設一批國際門戶樞紐城市和區域性開放節點城市。發揮世界城市日、全球可持續發展城市獎（上海獎）等作用，加強在聯合國人居署等多邊合作框架下的城市更新國際交流合作。推進高質量共建“一帶一路”，支持建筑企業按市場化原則參與國際合作，提升中國建造品牌國際影響力。

三、營造高品質城市生活空間

（一）推進“好房子”建設

實施房屋品質提升工程，兼顧增量建設與存量更新，全鏈條提升住房標準、設計、材料、建造、運維水平，建設改造安全舒適綠色智慧的“好房子”。鼓勵居民開展既有住房裝修和局部升級改造，推廣裝配式裝修和適老化、無障礙改造，應用性能優異的新型建材。在新建、改造住宅項目中開展數字家庭建設，豐富數字家庭應用場景。

（二）持續推動城鎮老舊小區改造

重點對建成20年及以上的城鎮住宅小區開展專項體檢，聚焦補齊基礎設施短板、提升服務功能和環境品質實施針對性改造。支持具備條件的樓棟加裝電梯。結合改造同步完善長效管理機制，提高管理維護水平。

（三）加快建設完整社區

完善社區基本公共服務設施，逐步補齊便民商業服務設施短板。完善城市社區嵌入式服務設施，推動一刻鐘便民生活圈建設擴圍升級。加強社區配套基礎設施建設改造，優化提升公共活動場地、公共綠地和慢行系統，因地制宜增設健身休閑運動場所，推進社區服務智能化。

（四）推進老舊街區廠區改造提升

改造提升老舊商業街區、生活街區，完善功能布局，補齊基礎設施和公共服務短板，優化交通組織，提升公共空間品質，豐富文商旅體展等融合業態，創新沉浸式體驗等多元消費場景。實施老舊交通樞紐與周邊街區一體化更新改造。推動老舊廠區功能轉換，完善廠區及周邊配套設施，優化景觀環境，加強工業遺產保護利用，盤活利用閑置低效廠區、廠房和設施，植入新業態新功能。鼓勵以市場化方式推動老舊廠區改造提升。

（五）提升城市公共服務品質

充分利用存量閑置房屋和低效用地，優先補齊民生領域公共服務設施短板。推動養老機構提質增效，支持有條件的醫療衛生機構開展醫養結合服務。建設改造托育服務設施，發展普惠托育和托幼一體化服務。完善全民閱讀設施等公共文化服務設施，建設新型公共文化空間。建設改造“小而美”的全民健身場地設施，推動乒乓球等群眾喜愛的運動項目進社區、進公園，舉辦群眾身邊的賽事活動。整治提升背街小巷環境，開展小微公共空間改造，加快公共場所適老化、無障礙環境建設改造，建設兒童友好空間。

（六）完善城市綜合交通體系

優化城市快速路立交和出入口設置，改造瓶頸路段和節點，完善次支路網，實施道路微循環改造工程。嚴格規范城市軌道交通規劃建設，推動軌道交通場站及周邊一體化改造。優化城市貨運網絡規劃設計，健全分級配送設施體系。實施老城區停車補短板行動，鼓勵建設集約化停車設施，推進停車設施建設改造，按規定配建充電設施。持續開展人員密集區域停車綜合治理行動。

四、推動城市發展綠色低碳轉型

（一）修復城市生態系統

建設連續完整的城市生態基礎設施體系。加快修復受損山體、采煤沉陷區和特大礦坑。加強建設用地土壤污染風險管控和修復，有序推進污染地塊環境修復與開發建設銜接。持續深化工業園區水污染整治，強化入河排污口排查整治，建設排污口分級分類監管體系。鞏固城市黑臭水體治理成效。保護修復城市濕地，因地制宜推進渠化河道改造，建設幸福河湖、美麗河湖。統籌推進城市噪聲等污染治理。結合地方實際，因地制宜、量力而行，完善城市綠地系統，推動公園綠地開放共享，加強古樹名木保護。

（二）加快城市建設綠色轉型

推動高耗能公共建筑改造升級，鼓勵采用合同能源管理等市場化節約能源服務。大力發展綠色建筑，推動超低能耗建筑、低碳建筑規模化發展。建立建筑能效等級制度，優化建筑用能結構。推廣綠色設計，持續推進綠色建材評價認證和推廣應用，穩步發展裝配式建筑。推廣綠色施工，鼓勵使用新能源車輛和機械，加強建筑材料循環利用，促進建筑垃圾減量化，嚴格管控施工揚塵和噪聲。

（三）踐行綠色低碳生活方式

推進城市節水，建設海綿城市。深化氣候適應型城市建設。加快城市污水收集處理設施補短板，推動建立廠網統籌的建設運維長效機制。持續完善垃圾分類收集和處理設施體系，健全城市生活垃圾資源回收利用體系。推進城市生活垃圾收運網絡與再生資源回收網絡融合。推動建筑垃圾利用處置設施建設，開展存量建筑垃圾專項整治。倡導綠色低碳出行，優化公交線網和站點布局，建設公交停車場等設施，建設改造人行道、非機動車道，構建城市綠色慢行交通系統。

五、增強城市安全韌性

（一）有序推進危舊房改造

對城市C、D級危險住房和非成套住房建檔立卡并動態更新。用好中央補助資金、地方政府專項債券等，加快拆除改造D級危險住房，精準消除安全隱患。支持老舊住房自主更新、原拆原建，探索可持續運營模式。優先支持資源枯竭城市實施危舊房改造等項目。穩步推進預制板房屋治理改造和地震易發區房屋抗震加固。加強建筑保溫材料管理。

（二）穩步推進城中村更新改造

采取拆除新建、整治提升、拆整結合等多種方式，對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村優先實施改造。嚴格落實“一項目兩方案”，做到征收補償到位、項目資金平衡。加強安置房規劃設計和建設管理，確保合理工期和建設質量。

（三）加強城市基礎設施建設改造

實施城市地下管網和綜合管廊建設改造。開展城市地下管網體檢，加快實施燃氣、供水、排水、污水、熱力等老舊管網更新改造，因地制宜推動地下綜合管廊建設。推進城市燃氣管道老化更新改造，優化燃氣設施布局，加強上游供給。推進供水設施更新改造，提高城市供水安全保障能力。完善城市排水防澇體系，健全洪澇聯排聯調機制。深入實施城鎮供熱“溫暖工程”，推動老舊供熱管網和設施設備更新改造，有序推進供熱計量改造。統籌國防動員和城市地下管網建設改造。

加快城市基礎設施生命線安全工程建設。強化對城市燃氣、供水、排水、橋梁、隧道、熱力、管廊等城市基礎設施運行風險的實時監測、動態預警，及早發現和管控風險隱患。提高城市基礎設施生命線安全工程建設運行質效，健全監測體系，完善風險隱患高效協同處置機制。

（四）提升風險防控和應急保障能力

支持盤活閑置低效資源，推進城市平急兩用公共基礎設施建設，完善醫療應急服務體系和應急物流體系。建設改造應急避難場所，推動平急兩用公共基礎設施及多種應急資源共建共用，完善應急避難功能，構建多層次應急避難場所體系。加強公共消防設施建設。提升街道、社區應急救援基礎設施保障水平。強化城市道路橋梁安全管理，對超過設計使用年限或經專業檢測發現存在安全隱患的D、E級橋梁隧道進行更新改造。提升工程防火保障能力，加強工程防火和消防審驗技術力量，建設國家工程防火實驗室和防火能力仿真模擬自主平臺。提升高層建筑火災防范和救援能力。

六、促進城市文化繁榮發展

（一）推進資源調查

建立健全“先調查后建設”的保護前置機制。加強與全國文物普查銜接，開展老城區、老街區專項調查，形成歷史文化名城、街區和歷史地段、歷史建筑潛在對象名單，開展預保護。按規定認定公布國家歷史文化名城，推進省級和市縣級保護對象認定公布，規范設立標志牌，開展數字化信息采集和測繪建檔。

（二）加強整體保護

整體保護歷史文化名城、街區和文物及周邊風貌。開展歷史文化名城、街區保護提升工程。開展不可移動文物、歷史建筑和傳統民居修繕。建立以居民為主體的保護實施機制，提升人居環境品質。堅決防止大拆大建、拆真建假。

（三）推動活化利用

活化利用不可移動文物、歷史建筑、工業遺產、歷史文化街區、歷史地段等，在嚴格保護其核心價值與風貌的前提下，引入新業態新功能，以文化賦能產業發展，豐富城市文化體驗、旅游休閑功能，同時避免過度商業化、同質化。

（四）塑造城市特色風貌

完善城市風貌管理制度。加強城市更新重點地區、重要地段風貌管控，保護城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀，植根中華優秀傳統文化，塑造特色風貌。開展城市設計并作為城市風貌管理的重要依據，提出建筑高度、體量、風格、色彩等控制要求，從整體平面和立體空間上統籌建筑布局、協調景觀風貌、提升空間品質。

加強建筑設計管理。落實“適用、經濟、綠色、美觀”建筑方針，推動建筑設計傳承創新，更好體現中華美學和時代風尚。強化優秀建筑設計作品正向引導作用，提升建筑設計質量。嚴格限制超高層建筑。提高既有建筑改造設計水平。提升住宅建筑設計品質。

七、提升城市治理能力水平

（一）完善城市治理工作體系

建立健全城市管理統籌協調機制，發揮好“一委一辦一平臺”作用，加強對城市治理工作的指揮調度、組織協調、監督評價，依托數智化手段提升城市運行和治理效能。探索社區黨組織領導下的居委會、業委會、物業服務企業協調運行新模式。完善居民、企業、群團組織、社會組織參與城市治理制度機制，發揮志愿服務作用，拓寬新就業群體參與渠道。

（二）推動城市治理重心和配套資源下沉

發揮黨建引領基層治理協調機制作用，加強跨部門工作統籌和協同聯動。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，深入開展城市管理進社區工作，運用“吹哨報到”、“接訴即辦”等工作機制，及時解決群眾急難愁盼問題。加強物業服務市場監管，推動“物業服務進家庭”，鼓勵有條件的物業服務企業向養老、托育、家政、文化、健康、助殘等領域延伸。推動住宅小區建設騎手友好社區。加強互嵌式社區建設。

（三）推動城市治理智慧化精細化

推進城市全域數字化轉型，建設城市信息模型（CIM）基礎平臺，打造集約統一、數據融合、高效協同的城市數字底座。完善CIM基礎數據庫和標準體系，豐富拓展“CIM+”在城市更新中的應用場景。推進房屋建筑和市政設施賦碼，建設國家房屋建筑和市政設施基礎信息庫。推動區塊鏈賦能住房交易、產權登記等。健全國家、省、城市三級城市運行管理服務平臺體系，推動城市運行“一網統管”。

八、建立城市更新政策體系

（一）健全城市更新實施機制

全面開展城市體檢，建立完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的實施體系，健全城市體檢與城市更新一體化推進機制。建立城市更新項目庫，推動項目常態化儲備和動態調整。建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制，完善城市更新工程建設項目審批管理制度。規范開展城市更新示范項目創建。實施城市更新統計調查制度。按照簡明精準、務實管用原則，研究建立科學的城市發展評價體系。

（二）構建可持續的城市建設運營投融資體系

完善財政支持政策。通過中央預算內投資等對符合條件的項目給予支持。中央財政支持實施城市更新行動。允許通過地方政府專項債券支持符合條件的城市更新項目建設，支持用作項目資本金。地方政府加大財政投入，在確保完成國家任務的前提下，推進相關資金整合和統籌使用。落實城市更新相關稅費減免政策。

優化金融支持措施。發揮各類金融機構作用，引導金融機構按照市場化、法治化原則，在業務范圍內為城市更新項目提供金融服務，不得新增地方政府隱性債務。對風險可控、商業可持續、符合條件的項目，允許采用綜合開發、銀團貸款、項目投資等市場化模式給予支持。探索金融支持城鎮老舊住房自主更新、原拆原建的有效舉措。

積極吸引社會資本參與。推動符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品等。支持符合條件的城市更新企業發行公司債券、中期票據等。按照誰受益、誰出資原則，充分發揮市場機制作用，構建政府、市場、居民資金合理共擔機制。規范實施政府和社會資本合作新機制，鼓勵民營企業積極參與城市基礎設施建設運營。穩慎推進公用事業價格改革。

（三）更大力度支持盤活存量土地

規范空間復合利用。增強國土空間詳細規劃適應性，制定土地混合開發和空間復合利用的正面清單并明確規劃管控要求，建立健全國土空間用途管制和規劃許可制度，推行多部門并聯審批和聯合監管，推動土地用途和建筑功能依法合理轉換。利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年；過渡期滿辦理土地有償使用手續的，可采取租賃或協議出讓方式。

鼓勵多主體合作改造。合理降低土地整合、置換、聯合開發中的稅費負擔。規范長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等土地供應方式，支持帶方案出讓。依法穩妥推進工商業用地使用權續期。完善地價計收規則。

優化不動產登記服務。健全與混合利用、功能兼容、立體開發相適應的不動產登記規則。按照土地使用權地上地下空間分層供應情況，依法依規辦理登記。靈活采用預告登記、按戶首次登記等登記類型提供服務。因歷史文化、特色風貌保護等原因需要保留建筑物、構筑物的，支持在確保安全的前提下，簡化不動產登記申請材料。

（四）建立房屋全生命周期安全管理制度

建立房屋安全體檢制度，對超過一定年限的房屋建筑定期開展體檢，及時發現和處置安全隱患。建立房屋安全管理資金制度，統籌現有房屋安全管理相關資金，支持拓展資金來源，為房屋全生命周期安全管理提供資金保障。建立房屋質量安全保險制度，以市場化方式提高房屋安全保障能力。

（五）構建多主體協同參與機制

政府統籌協調各類存量資源，支持國有企業、民營企業參與城市更新。發揮街道、社區作用，建立居民、產權人、企業等多方主體參與機制。建立城市更新專家庫和智庫，引導專業技術力量提供全過程咨詢服務。培育城市更新專業化運營機構。完善城市更新社會風險評估、矛盾化解處置機制。

（六）健全法律法規標準體系

研究修訂城市房地產管理法、建筑法等法律。研究制定城市更新、城鎮住房保障、城鎮房屋安全管理、城鄉歷史文化保護傳承、城鎮地下管線管理、建設工程消防設計審查驗收等相關法規，修訂住房公積金管理條例、物業管理條例、歷史文化名城名鎮名村保護條例等法規。支持有立法權的地方出臺城市更新相關地方性法規。研究健全城市更新標準體系，完善城市設計、城市體檢、城市更新專項規劃、歷史文化保護、城市基礎設施、市容環境衛生等標準。鼓勵制修訂符合地方需要的技術標準。

（七）強化科技人才支撐作用

開展可持續城市更新關鍵技術和裝備攻關。加強城市更新科研力量。建設城市更新重點領域科技創新平臺基地。支持有條件的高校、職業學校開設城市更新相關學科專業。支持高校、科研院所、骨干企業聯合培養城市更新工程碩博士、卓越工程師。開展城市更新領域特色學院建設，實施城市更新領域職業教育高技能人才集群培養計劃。實施建設英才培養計劃。將城市更新作為干部教育培訓重要內容，加強城市更新工作培訓，定期組織領導干部培訓，加強專業技術人員培訓。

九、組織實施

堅持和加強黨中央集中統一領導，構建中央統籌、省負總責、城市抓落實的工作格局。各省（自治區、直轄市）人民政府要明確本地區城市更新的目標、任務和措施。各城市人民政府要切實履行責任，細化落實本規劃確定的重點任務，確保順利實施。要加大宣傳力度，廣泛宣傳新時代黨領導城市更新的創新政策和工作成效，積極營造良好氛圍。住房城鄉建設部要會同有關部門加強統籌指導和協調支持，開展規劃實施情況動態監測、中期評估和總結評估。重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告。